公共娱乐设施融资趋势:纳税人反弹导致新模式出现
- Matthew T. Brown和Mark S. Nagel，南卡罗来纳bob官方体育登陆大学
摘要
随着最近的经济衰退，一些选民开始仔细分析政府支出的优先事项。在许多情况下，公共娱乐设施和项目都经历了大幅削减开支。本文详细介绍了传统的公共资金来源，讨论了各种州税收“反叛”对公共资金机制的影响，并研究了未来可能流行的筹资模式。
2007年开始的全国性经济衰退使全世界更加关注政府支出和未偿债务。最近的经济崩溃和随后对希腊的金融救助已经拒绝了关于各级政府的财政责任和适当作用的讨论(Becatoros, 2010;Boone & Johnson, 2010)。在美国，最近联邦政府在银行救助和经济刺激方案上的支出，以及扩大联邦政府对医疗保健和其他社会项目的承诺，导致了选民的担忧(Carroll, 2010)。在州和地方层面，不可持续的支出承诺，主要是社会项目和政府雇员养老金，导致许多州和地方政府研究削减支出的方法，以避免潜在的财政灾难(McNichol & Johnson, 2010)。例如，加利福尼亚州的预算赤字为66亿美元，如果不实施戏剧性的财政改革，预算赤字将达到200亿美元(Steinhauer, 2010)。在新泽西州，新当选的州长克里斯·克里斯蒂必须试图降低107亿美元的赤字(斯托达德，2010)。在经历了多年的支出大幅增长后，即使是加州和新泽西的一些最自由的居民和政府官员最近也承认，他们的州正处于严重的财政压力之下，必须削减支出以维持国家的偿付能力(Anderson, 2010)。
在这些联邦、州和地方政府的财政危机中，公园和娱乐机构的支出面临着更严格的审查。然而，尽管在各个层面上都存在反对支出的政治反弹，大多数选民仍然希望他们的政府提供娱乐机会，因为他们通常被认为对整个社区的广泛群体都有好处。此外，对健康生活的日益关注刺激了公共娱乐设施的使用增加。《2008年美国统计摘要》显示，相当一部分纳税人的钱花在了公园和娱乐活动上。美国人口普查局2007年的报告显示，州和地方政府在2004年花费了305亿美元，比2000年增加了54亿美元。
地方政府必须平衡削减开支的需要，同时满足对最先进的娱乐设施的需求(Brayley & McLean, 2008)。与35年前大多数公园都是草地或林地不同，今天的公园和娱乐用户通常期待各种各样的项目，包括互动操场、运动场和游戏场，以及先进的步道系统(Brown, Rascher, Nagel， & McEvoy, 2010)。社区中心曾经不过是开放的健身房和会议室，现在经常演变成大型多用途设施。这些场馆通常包含水上运动设施、开放的健身房空间、跑道、健身中心、多功能厅和托儿所/保姆区。
目前的经济状况所产生的问题更加复杂，有证据表明，公共娱乐机构可以从用户费用中产生的收入可能在最近的经济衰退开始之前已经达到顶峰(拜纳姆，2006)。大约三分之一用于支付公共娱乐项目的收入来自用户费用。在经济不确定的时期，这些费用不太可能持续(更不用说大幅增加了)。随着政府支出的同时减少，对新的融资方式的需求是至关重要的，特别是对于强制性或非常受欢迎的项目。本文的目的是调查和讨论在“新的”政治和经济环境中出现的公共娱乐设施融资趋势。本文详细介绍了传统的公共资金来源，并讨论了各种州税“反叛”对公共资金的影响。随着最近的经济衰退，一些选民开始仔细分析政府支出的优先事项。在许多情况下，公共娱乐设施和项目都经历了大幅削减开支。本文详细介绍了传统的公共资金来源，讨论了各种州税收“反叛”对公共资金机制的影响，并研究了未来可能流行的筹资模式。公共娱乐设施融资趋势:纳税人的强烈反对导致新模式的出现场地和娱乐管理杂志，第2卷，第1期31机制，并调查了未来可能流行的融资模式。
公共资金来源
私营企业的存在是为了通过创造并向客户销售产品和服务来为股东创造利润，政府和政府机构的存在是为了提供改善其选民生活的服务。在娱乐方面，政府的主要目标是提供体育设施和项目，提高社区成员的生活质量，同时有利于共同利益，而不是产生特定的利润。这往往导致所提供的体育设施、项目和服务必须由税收补贴，因为项目费用往往不能完全覆盖运营成本。
主要收入来源
传统上，最常用于建设或运营娱乐体育设施的收入来源是财产税收入(Brayley & McLean, 2008;Sawyer, Hypes， & Hypes, 2004;谢尔曼,1998)。2004年，财产税占所有州和地方税收收入的32%(美国人口普查局，2007年)。Sherman(1998)报道73%的娱乐建设或运营资金涉及财产税。虽然今天这个比例可能较低，但可以假设财产税仍然提供了大部分公共娱乐资金。
大多数州征收两种类型的财产税。不动产税是对土地和所有在土地上建造或改善的建筑物征收的税，而个人财产税包括对其他有价值的物品(汽车、船只等)征收的税。房产税税率由各种公共实体制定，包括县、学区和娱乐区。尽管45个州经历了税收减少，至少部分原因是金融危机(Berr, 2010)，在大多数情况下，财产税不太可能增加，特别是娱乐项目或设施。
继房产税收入之后，第二大使用的收入来源是销售税收入(Brayley & McLean, 2008;Sawyer, Hypes， & Hypes, 2004;谢尔曼,1998)。根据美国人口普查局(2007)的数据，2004年销售税占所有州和地方税收收入的36%。然而，这些收入的大部分用于州一级的服务，而不是地方一级。例如，谢尔曼(1998)报告说，只有26%的娱乐体育建设或运营资金涉及销售税。相比之下，73%的资金来自房产税。销售税的规定因州而异，但大多数销售税是在购买商品和服务时征收的。销售税率从蒙大拿州的零到几个州的近10%不等(税收基金会，2010年)。
密苏里州是少数几个用销售税来资助娱乐项目的州之一。在州一级，0.1%被指定为密苏里州公园。圣路易斯县的居民还要额外支付0.1%的销售税，以资助该县的公园和娱乐项目。如果该居民居住在芬顿市，他或她将额外支付0.5%的费用来资助该市的娱乐和公园项目。总的来说，这个人将支付0.7%的销售税，以资助州、县和市的公园和娱乐设施和项目(“欢迎来到芬顿”，2009年)。
销售税是对一个州的商品和特定的服务征收的，而对特定的商品和服务征收的消费税可能是在一个市、县或州内征收的。这些消费税可以使公园和娱乐服务和设施受益。例如，消费税被用于资助佛罗里达州奥兰治县的各种体育、娱乐和娱乐场所(Brown, 2008)。为了为这个价值11亿美元的项目创造收入，该项目还增加了6%的酒店税。这笔资金将提供建设收入，用于改造柑橘碗球场(1.75亿美元)、建设一个新的表演艺术中心(3.75亿美元)、建设一个新的体育和娱乐场馆(4.8亿美元)，该场馆将成为美国职业篮球协会奥兰多魔术队的主场，以及建设五个由该县运营的新娱乐中心(2500万美元)。
主要资助机制
不管用于建造和运营娱乐设施的税收是多少，大多数资本项目都使用短期或长期债务来立即为风险投资提供资金。发债给纳税人带来的直接经济负担较轻。然而，市政当局承诺在较长一段时间内为该项目支付费用。对于政府实体来说，债券是为项目筹集资金而发行的资本改善债务的传统来源。
为了发行债券，市政当局或地区必须获得从选民或适当的立法实体借款的批准。如果获得选民批准，收入债券或一般的场地和娱乐管理杂志，第2卷，第1期32义务债券通常会发行，以资助社区娱乐项目的资本项目(拜纳姆，2003年)。收入债券是由被资助项目或特定税收来源产生的未来收入担保的，而一般义务债券是由市政当局的税收收入和发行实体征收新税的能力担保的(Brown et al.， 2010)。
一般义务债券一直是娱乐设施融资最常见的方法。“一般义务”是指发行人承诺以任何必要的方式偿还本金加利息。这包括从市政当局的普通基金“借款”或提高税率来抵消债务。一般义务债券，由于没有违约风险(除非是市政当局破产的极端情况)，与其他类型的债券相比，风险较小。因此，考虑到风险较低，利率会降低，从而允许较小的债务支付。这反过来又降低了项目的总成本(Brown et al.， 2010)。
收入债券仅由特定的、明确的收入来源支付，如酒店税、销售税、其他公共资金来源或项目本身产生的资金。收入债券风险较高，因为它们没有发行市政当局的完整信用义务作为担保。因此，如果资金来源不符合预期，就会发生违约。由于违约风险的增加，收入债券的利率高于一般义务债券。在市政当局发行收入债券之前，通常不需要直接选民批准。马里兰州蒙哥马利县建立了一个游泳中心，使用收入债券，由该县和管理设施的融资当局之间的租赁支付。该县的租赁支付涵盖了债券的本金和利息(Brown et al.， 2010)。
在选择用于资助项目的债券类型时，市政当局或娱乐机构必须首先确定该项目是否能产生足够的收入来偿还债务、运营设施和维护设施。如果娱乐设施可能产生足够的收入，那么发行收入债券是合适的，因为它最大限度地降低了市政当局的风险。然而，如果预计收入短缺，市政当局必须确定是否有足够的补充收入从现有的普通基金或其他娱乐收入来源支付项目。如果没有这些税源，则可能使用由其他税源支持的一般义务债券。通常，另一个税源是房地产税的增加。然而，提高销售税也很常见。
税收增加限制
在20世纪70年代，联邦、州和地方税收开始了重大的重新评估。许多选民被当前的税收政策剥夺了选举权，并寻求重大改变(Crompton, 1999)。虽然1976年和1977年通过了一些小的税收限制法律，但1978年加州第13号提案的通过标志着税收政策进入了一个新时代。第13号提案将财产税定为1975-1976年评估价值的1%。它还要求，除非财产易手，否则评估价值每年的增长不得超过2%。法案还规定，要想批准新税种，州议会必须获得三分之二的多数票。它还阻止地方政府在没有选民三分之二多数投票的情况下征收新税(加州Const。艺术。XIIIA)。第13号提案的影响是广泛的，到1982年，20个州已经通过了税收限制立法的变化(Stansel, 1994)。
密苏里州是紧随加州之后的一个州。1980年，汉考克修正案被州选民通过。汉考克修正案规定，州和地方预算的增长不能超过居民支付增长的能力。本质上，修正案禁止州和地方政府在没有选民直接批准的情况下增加税收(Hembree, 2004)。州议会征收的税收被限制在1979年密苏里州个人收入的5.6359%。因此，密苏里州的收入增长与个人收入增长息息相关。在地方一级，修正案要求在征收任何新的税收、许可证或费用或提高现有的税收、许可证或费用之前，必须得到选民的直接批准。对财产评估价值增长的限制，不包括新建筑和翻新，也被颁布(密苏里州Const。艺术。x)。
最近，当修正案1通过公投时，佛罗里达州制定了税收限制。2008年，该州选民批准增加宅基地豁免，允许房主转让他们的宅基地豁免，为有形的个人财产创造了豁免，并将非宅基地财产的评估价值增长限制在每年10%(佛罗里达Const。艺术。七)。据估计，320亿美元的财产税将在五年内削减(拜纳姆，2007)。《场馆与娱乐管理杂志》第2卷第1期33鉴于目前美国经济状况和政府支出的持续审查，很可能会有其他针对税收限制的全民公决。特别是，限制潜在的税收收入将对公共娱乐设施和运营产生影响。由于许多地方市政当局通过可自由支配的资金为娱乐提供资金，这些领域很可能在“基本”服务之前被削减。例如，加州瓦列霍市的年度预算中有74%用于消防和警察人员以及养老金，这限制了其为娱乐项目和其他“非必要”服务提供资金的能力(Greenhut, 2010)。其他城市可能面临类似的情况，因为经济放缓或纳税人的反抗导致税收减少。
新兴的趋势
随着经济的急剧下滑和税收增加的限制，市政娱乐项目不得不变得富有创造性，以资助新的场地和项目。对一些人来说，与合作伙伴合作为项目融资已成为一种必要。无论是两个公共实体(如娱乐区和学校系统)之间的联合使用协议，还是非营利或营利性组织与市政娱乐部门之间的公私合作伙伴关系，合作正变得越来越普遍。
在公立学区和市政公园和娱乐项目之间有许多共同使用协议的例子。各方之间的这些正式协议概述了设施建成后将如何共享。除了使用场地和/或设施外，这些协议还包括建筑费用、业务费用、维护和管理的责任。例如，加州圣马科斯开放了一个32英亩的公共公园，其中包括一个滑板公园、垒球场和一个足球场。附近的一所高中将把公园用作练习场地。在科罗拉多州的布鲁姆菲尔德，新建筑影响费的收入已经从城市转移到学区，用于建设新的体育馆和运动场，由学区和当地社区成员共享(Brown, 2008)。
马里兰州安妮阿伦德尔县的县和学校官员之间的联合使用协议提供了合作伙伴关系的一个例子(Brown, 2008)。在四年的时间里，每年在县高中体育场安装三个新的人造草皮场，总成本为1070万美元。新油田75%的资金来自该县的娱乐部门。该部门通过“开放空间计划”(Program Open Space)获得了一部分资金，这是马里兰州自然资源部的一项倡议。“开放空间计划”为公园、保护区和娱乐区的发展提供资金。该县为学校提供了更新场地的资金，因为如果它单独行动，就无法为自己的场地购买所需的财产，然后建造场地，安装灯光、看台、特许权和卫生间。通过与学区的合作，娱乐部门能够以每个场地不到100万美元的价格开发新场地。
根据联合使用协议，学校可以在工作日的晚上7点之前(周五踢足球的时间晚些时候)和周六的中午之前独家使用这些场地。娱乐部门每周使用场地3到4小时，周六10小时，周日全天。这种通道缓解了娱乐区在其他项目中面临的过度拥挤问题。仅长曲棍球一项，就有超过400支球队参加县娱乐联赛。场地维护是学区的责任，特许摊位的运营也是如此(Brown, 2008)。
在佛罗里达州的阿尔塔蒙特斯普林斯，也可以看到公私合作伙伴关系的形式。阿尔塔蒙特温泉休闲服务部门外包了其娱乐联盟和活动的运作，以减少开支并产生额外的收入(拜纳姆，2007)。通过投标程序，该部门与私人公司签订了体育指导和联赛和锦标赛的合同。休闲服务部为娱乐活动和锦标赛提供设施和营销。对于市级体育项目，该市收取一定比例的注册费。此外，该市还从活动中获得15%的注册费和门票收入。体育赛事每年平均举行45个周末，因为该部门竞标AAU锦标赛，美国垒球协会(ASA)地区和全国锦标赛，以及其他类似的赛事。除了前面提到的收入来源外，根据活动的规模、范围和类型，城市还可以获得活动中销售的商品的一定比例。
在某些情况下，创造性融资，而不是合作融资，是首选或必需的。通过利用限制州和地方政府财政增长的法律漏洞，一些市政当局能够规避对税收收入和政府支出增长的限制。密苏里州芬顿市为如何绕过该州的汉考克修正案提供了一个例子。该市使用了两种不同类型的债券来资助两个首都娱乐项目。对于第一个资本项目，土地被购买用于未来的公园和娱乐用途(Fabick Property)。2009年，该市为该项目支付了62万美元。该市的第二个首都项目是新的娱乐中心RiverChase。对于娱乐中心，2009年的预计付款为130万美元。这些项目中的每一个都使用不同形式的债券融资(Brown et al.， 2010)。
在购买Fabick房产时，使用了公共设施管理局(PFA)债券。从本质上讲，该市发行的PFA债券最初看起来类似于收入债券。然而，有一些不同之处。就该市而言，PFA债券由芬顿公共设施管理局发行，这是一家根据美国国税局63-20号裁决成立的非营利性公司。PFAs可以拥有项目的所有权，为项目获得融资，然后将项目移交给城市。在这种情况下，芬顿PFA拥有土地的所有权，发行债券为购买土地提供资金，通过长期租赁协议从芬顿市获得土地使用费用，并将在项目债务消除后将土地交还给该市。该市通过其公园基金的营业收入来支付该项目的费用。付款直接支付给芬顿PFA的受托人。反过来，受托人支付债券的本金和利息(Brown et al.， 2010)。对于芬顿和密苏里州的许多其他城市来说，PFA被用于为公园和娱乐项目提供资金，因为根据州法规，通过PFA发行债券不需要进行全民公投。 The PFA has no taxing authority and the city is under no obligation to levy any form of tax to pay for the bonds. Risk is therefore assumed by the bondholders rather than the city if the project does not generate the anticipated revenues needed to repay the bonds.
RiverChase娱乐中心使用了参与证书。参与证书由一家贷款机构颁发给监督RiverChase的受托人。市政府向受托人支付租赁费用，受托人再偿还债券。正如Crompton(1999)所讨论的，参与证书的使用一直在增加，特别是在对借款资金有严格限制的州(Brown et al.， 2010)。与PFA债券一样，成立了一家公司来处理RiverChase项目的融资。该市成立了一家公司来建造新设施。然后，该公司作为公共受托人，发行参与证书，为项目提供资金。贷款机构透过参与证明书，向公司/受托人提供资金，用于项目的建设。受托人为证书持有人的利益持有项目的所有权。城市向受托人支付租赁费，受托人反过来向金融机构支付本金加利息(Crompton, 1999)。 One important note to both methods of financing used by the City of Fenton is that the bonds/certificates used to fund the projects were nonguaranteed. They were not backed by the full faith and credit of the city but by operating revenues generated from the city’s parks fund. Therefore, risk is transferred to bond holders if revenues are not sufficient to repay debt obligations and offset operating expenses.
结论
随着2008年开始的经济放缓持续下去，选民和政客们将继续面临艰难的支出决定。许多自2008年以来开业、改建或扩建的娱乐设施在经济放缓之前就已经获得了融资。由于经济继续停滞不前，州和地方市政当局正在确定新的支出重点。在某些情况下，这些优先事项不包括加强现有的或创造新的娱乐机会。
随着选民继续要求服务，同时也坚持要求各政府实体承担更大的财政责任，对创造性融资的需求，特别是娱乐设施和项目的需求，可能会增长。“创造性”融资不仅是法规所要求的，有时也是为项目融资而不需要出现在市政预算中的最简单的方式。尽管在过去的两年里，选民们越来越多地对政府开支提出质疑，但这些问题大多没有调查许多娱乐设施和项目以创造性的方式得到资助的细致方式。因此，即使经济复苏，创造性的融资方式也可能继续存在。
今后，公私伙伴关系和公共实体伙伴关系也可能增加。更多的民众参与意味着政府机构必须能够为自己的做法辩护，而跨机构使用土地和其他资源是一种简单的方法，可以缓解民众对政府浪费的担忧。不同实体之间的联合使用协议不仅可以限制费用，而且还可以为参与者提供更多的机会参加各种娱乐项目。
最终，看看全国不同地区的选民如何优先考虑政府支出，看看始于20世纪70年代、自2008年经济崩溃以来引起巨大关注的“问责政府”趋势是否会延续到2010年以后，这将是一件有趣的事情。
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